城市后开发时代，上海需重视郊区“更生”

2025年5月，中共中央、国务院印发(yìnfā)《关于(guānyú)持续推进(tuījìn)城市更新(chéngshìgēngxīn)行动的(de)意见》（以下简称《意见》），提出“到2030年，城市更新行动实施取得(qǔde)重要进展，城市开发建设方式转型初见成效”。作为中国最大城市之一上海，大都市包含了“城-镇-村”三级自然聚落的复杂系统，“城市开发建设方式转型”阶段，上海是否应将眼光放到城区之外，包括镇、村的郊区？ 基于政策(zhèngcè)、数据、文献的整理和分析，并结合对社会学家、城市研究学者陈映芳教授(jiàoshòu)的采访，澎湃研究所研究员尝试解析此问题。 城市大开发的(de)特征和条件 2020年，时任住房和城乡建设(jiànshè)部党组书记、部长王蒙徽(wángménghuī)曾指出，“随着我国经济发展(fāzhǎn)由高速增长阶段(jiēduàn)进入高质量发展阶段，过去‘大量(dàliàng)建设、大量消耗、大量排放’和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继”；应“由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从‘有没有’转向‘好不好’”。 在其看来，中国2020年之前阶段，城市开发建设的特征和问题(wèntí)，是“大规模增量(zēngliàng)建设”和“过度房地产化”。 陈映芳将这个阶段称为“城市大(dà)开发”时代。在(zài)其2009年著作《都市大开发：空间生产的政治(zhèngzhì)社会学》）中，她及其学生团队记录、研究了在大开发最热火朝天的阶段，在上海大量动迁、郊区开发、安置、新城建设过程中的社会群体和(hé)社会过程、后果。 城市大开发时代，是伴随改革开放后，市场经济体制建立，国内劳动力市场逐步(zhúbù)开放和流动而(ér)到来的(de)。特别是以下三个制度性、战略性变化，成为城市大开发出现的条件。 一是，国家城市发展(fāzhǎn)方针的(de)(de)变化。20世纪80年代的城市发展方针是“小城镇化”。1980年，中央提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。社会学家(shèhuìxuéjiā)费孝通(fèixiàotōng)（1984）提出“小城镇、大战略”思想，成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。 20世纪80年代末期，小城镇战略地位受到质疑。1989年，国家的城市(chéngshì)发展方针中(zhōng)“积极发展小城市”的表述消失(xiāoshī)。小城镇战略被认为不利于突破城乡二元体制(tǐzhì)，缺乏规模经济、聚集经济效应，难以担负国家现代化使命；同时，城市化越来越被认为是一种值得追求的目标和价值(jiàzhí)，城市化率等指标被提出。20世纪90年代至2015年左右，“城市化”成为中国(zhōngguó)的城市发展战略。 二是，分税制改革。1994年，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式施行(shīxíng)，地方财政包干体制正式退出历史舞台，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制。分税制建立了中央与(yǔ)地方之间关系的稳定互动(hùdòng)框架，同时也客观上(shàng)，使地方政府逐渐(zhújiàn)走向以土地征用、开发和出让为主(wéizhǔ)的发展模式，从而催生了土地财政和土地金融，形成了以土地为中心的城市扩张(kuòzhāng)模式，加速了城镇化。 三是，房地产业兴起并成为(chéngwéi)支柱产业。1998年，中央发布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的(de)通知》，决定自当年起停止住房实物分配，建立住房分配货币化、住房供给商品化(shāngpǐnhuà)、社会化的住房新体制(tǐzhì)。在中国沿袭了近50年的福利分房制度结束，房地产市场化，极大推动(tuīdòng)了住房建设和房地产业。 由此，20世纪90年(nián)代后期开始，全国普遍进入急速城市化和(hé)城市开发阶段。在此20多年间，特大城市和大中城市的地域规模迅速扩大，中国城市化取得了巨大(jùdà)改变，城镇化率(chéngzhènhuàlǜ)从1995年的29%激增至2024年的67%。 中国(zhōngguó)城镇化率(chéngzhènhuàlǜ)（1980-2024） 。数据来源：WIND。周燕玲制 大开发(kāifā)时代，大规模拆、建是城市的主要特征。1995年(nián)至2019年间，上海市共(gòng)动迁征收房屋11797.16万平方米，涉及约136.3万户。同时，城市向郊区快速扩展，城市边界不断外拓。以(yǐ)浦东为例，在高强度开发下，城市化面积从开发之初的几十平方公里拓展到(dào)目前的近800平方公里。 上海市房屋(fángwū)征收情况(qíngkuàng)（1995-2019）。数据来源：《上海统计年鉴2020》 曹靖东 制 “城市开发建设方式(fāngshì)转型”的信号和条件 近年，社会经济条件发生变化，正在进入(jìnrù)后城市大开发阶段。 首先，国家城市发展(fāzhǎn)(fāzhǎn)方针，从原先的“城市化”开始逐步转向“城镇化”和“城乡融合”。2014年，《国家新型(xīnxíng)城镇化规划（2014-2020》发布。2017年，党的十九大报告提出实施“乡村(xiāngcūn)振兴战略”，并提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策(zhèngcè)体系”。 2024年，党的二十届(jiè)三中全会报告中，“完善城乡融合发展体制机制(jīzhì)”作为单章标题，并以此统筹“新型工业化、新型城镇化和乡村全面(quánmiàn)振兴”，明确了“城乡融合发展”在推进(tuījìn)中国式现代化建设中的重要地位(dìwèi)。同年，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，更加强调大中小城市、小城镇(xiǎochéngzhèn)、新型农村社区协调发展、互促共进。 其次，房地产业正在急剧转型中。2019年开始，中央密集强调“房子是用来住的，不是用来炒(chǎo)的”（简称(jiǎnchēng)“房住不炒”）。2021年，史上最(zuì)严格针对地产商的金融政策(zhèngcè)“三条红线”全面实施，加之“集中供地”等新政策出台，整个行业感受到巨大震动。 从2020年的高点137281万立方米(wànlìfāngmǐ)开始，中国土地(tǔdì)供应面积已经连续(liánxù)四年呈现下降(xiàjiàng)态势，累计已下滑(xiàhuá)67.2%，2024年达到(dádào)近十年土地供应面积最低值45042万立方米。2024年全国土地出让收入为4.87万亿元，同比下降16%，连续三年累计下降超44%。截至2025年4月，全国房地产开发投资额连续33个月负增长。 2023年，根据《中国(zhōngguó)建设报》相关报道，由住建系统承担的房屋建筑(fángwūjiànzhù)和市政设施普查，涉及全国(quánguó)6.6亿栋城乡房屋建筑。这引起了中国房地产建设是否过剩，有多少处于空置的讨论。 再次，土地财政难以为继(nányǐwéijì)，消费税改革在即。 同时，受疫情、房地产业(fángdìchǎnyè)调整导致的土地收入下降、经济下行等影响，地方财政压力凸显，地方债务加速累积。据(jù)WIND数据，2019年(nián)6月，全国(quánguó)地方政府债务余额突破20万亿元(wànyìyuán)，2021年11月突破30万亿元，2023年10月突破40万亿元，2025年3月突破50万亿元。 为拓展地方税源、填补地方财政，中国将推进消费(xiāofèi)税改革，优化央地财政关系。2024年，中共(zhōnggòng)二十(èrshí)届三中全会决定“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。这(zhè)意味着分税制改革以来的财税格局(géjú)将迎来深刻调整，地方政府可能从“土地财政”向“消费财政”转变。人（才(cái)）越来越成为资产和经济发展的动力，和地方政府竞争的目标。 可见，之前支撑城市大开发的三项关键制度性条件（总体(zǒngtǐ)城市发展方针、房地产业、央地财税(cáishuì)制度）都已经或正在发生重大变化，此外，经济社会形势、技术环境、社会心态也涌现诸多(zhūduō)不同，“城市开发建设方式转型”已是大势所趋(dàshìsuǒqū)。 正如陈映芳所强调：无论是“大开发”还是(háishì)“后(hòu)开发”，它们都(dōu)不只是单一的经济制度或市场现象，也不只是某一行业的兴衰状况……它们本质上都具有社会体制(tǐzhì)的属性，而每个社会体制的形成和运行，都涉及国家与(yǔ)社会、地方与中央、经济与政治、市场与社会生活等方方面面的关系构成。 后城市大开发时代(shídài)，上海要重视郊区建设、更生 《意见》指出，“城市开发(kāifā)建设方式转型”后应更注重“促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质(pǐnzhì)提升(tíshēng)”。在后城市大(dà)开发时代，应避免大规模新增建设，注重“存量提质改造和增量结构调整并重”。 对(duì)上海来说，继续推进“城市更新”之外，后城市大(dà)开发时代，还有哪些启示？ 事实上，作为中国最大城市之一的(de)上海，包含了“城-镇-村”三级自然聚落(jùluò)的复杂都市系统，而不是仅存有城市（建成区），还有(háiyǒu)生态更为复杂，包括镇、村不同聚落样态的郊区。 伴随(bànsuí)工业外迁和城区建设居民动迁，上海郊区成为城市大开发(kāifā)的产物。但在(zài)大开发和土地金融时代，郊区的地位也是微妙。郊区似乎更(gèng)多被视为“土地蓄水池”，处于“等待(děngdài)被开发”的状态，发展处于不确定性中；城市对郊区的资源和发展权控制较强。这(zhè)也是上海郊区“发展滞后”“景观滞后”，成为公共设施和服务的“洼地”的重要原因。 因此，随着(suízhe)“城市开发建设(jiànshè)方式(fāngshì)转型”，“城市结构优化”应首要优化“城-郊”关系或“城-镇-村”结构，推进上海城乡、城郊基本公共资源和基础设施均等化，加强郊区建设、更新。 农村是乡村振兴所关注的主要对象。镇地处(dìchǔ)城乡(chéngxiāng)之间，是较成熟的商业聚落形态，已拥有一定产业基础和公共服务资源，对乡村地区的带动具备天然优势，是“完善城乡融合发展体制机制”的切口(qiēkǒu)之一。此外，镇还包括古镇，是重要的历史文化(wénhuà)资源，也不同程度(chéngdù)具有文化旅游经济价值。 值得注意的(de)是(shì)，后城市(chéngshì)大开发时代，包括城、镇、村在内的上海城市建(jiàn)设发展的核心在于人。这不仅体现在“以人为本的新型城镇化战略”中，可能改变央地和地方间竞争方针的消费税改革中，还体现在上海“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念中。 陈映芳在其城市大开发研究、转型(zhuǎnxíng)社会研究中，始终关注“人(rén)(rén)的(de)生活”“人的命运”问题。她进一步提出了“生活秩序”概念，以(yǐ)统摄“人-城”关系中居住者的、在地的生活状况，包括居住生活、日常生活、社交/公共生活等。对后开发时代下上海郊区建设展望，她提出以“更生”替代“更新(gēngxīn)”——更新、发展的目的是“居住者的生活”。甚至，在向后开发时代转变的“社会过程(guòchéng)”中，生活者也应“作为社区主体，将(jiāng)一步步登上前台，与城市管理者、城市规划专业人员一起，共同(gòngtóng)来重新规划、生产他们的生活空间，据此逐步建立起‘好的生活秩序’”。 可见，在(zài)中国人口开始减少、结构性问题凸显的阶段，上海城市建设发展工作应服务上海吸引人、优化人口结构这一大局，并努力形成年龄、阶层、职业多元协调的社会生态。特别是在广阔(guǎngkuò)的郊区为(wèi)各类城市经济社会运行所需(xū)的劳动者提供(tígōng)合适的居所。基础设施资源等公共品供给应以常住人口为基础，有关城乡建设融合发展的问题也(yě)应充分调查、了解居住者感受和需求。 一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民(shìmín)生活的底色。 澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨(tàntǎo)城市议题。 澎湃(pēngpài)研究所研究员 周燕玲 (本文来自澎湃新闻(xīnwén)，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)